2019-02-03 财新世界说
戴萬平／正修科大國企系教授（高雄市）
資料來源:https://mp.weixin.qq.com/s/YNj726jIufNz4H-X3AyxAw
菲律宾总统杜特尔特自2016年上任以来，就因其血腥打击犯罪的方式，我行我素的作风新闻不断，成为目前世界上最有争议的总统之一。这位对毒贩和吸毒者想要杀无赦的总统，却积极与菲南棉兰老岛的反政府组织谈判，并且支持其拥有自己的自治区。
1月25日，棉兰老岛280万居民举行了第一批公投，通过了《邦萨摩洛基本法》，确认在数个人口以穆斯林为主的区域， 建立“邦萨摩洛棉兰老穆斯林自治区”（BARMM）。
世界说在公投期间走访达沃市，市中心许多建筑高悬拥护杜特尔特与和平公投的帆布海报，以及身为达沃市市长的杜特尔特女儿的海报。达沃本地人把这次公投称为中央政府与摩洛族群之间的"和谈"（peace talk）。达沃街上随处可见军人与装甲车，所有人进入酒店、学校、商场前，都要经过两道人工全身安检 。自从2017年5月23日"伊斯兰国"关连组织围攻棉兰老岛西北部城市马拉维，杜特尔特宣布棉兰老岛全境戒严，并三度延长戒严期。
这次公投艰辛的计票过程间接反映邦萨摩洛要走出武装冲突与贫穷的漫漫长路。公投在1月21日举办，但光是运票和计票就花上了四天时间，结果在1月25日才尘埃落定。参与公投工作的达沃雅典耀大学政治与国际事务中心总监Ryan Neil Pancho对世界说介绍，需要花上数天来统计结果，是因为选区地形破碎，交通设施落后，而且保安条件严峻，比如从苏禄群岛送票到达沃的计票中心就要花上数天，而且全程需要武装押运。
杜尔特希望邦萨摩洛自治，一是因为在这片争端长达六个世纪的土地上，自治是根据过去种种尝试后，眼下合理的举措。当前，棉兰老岛还有中央政府与菲律宾共产党、“伊斯兰国”关连组织、地方部族之间的纷争悬而未决，菲政府与棉兰老岛多个武装团体之间的多年冲突已导致超过15万人死亡。
二是因为作为第一个来自棉兰老岛的总统，他给予了这片地区重大的经济期望，近年来大力引进外资，使得解决争端愈发紧迫。也有声音认为，如果此次自治区成功，将为杜特尔特在全国推行联邦制大有帮助。
超过半个世纪的抗争
摩洛民族是菲律宾南部穆斯林各民族的集合以及混血后代，在19世纪美国殖民前，是棉兰老岛的主要人口（98%）。美国殖民后，鼓励大量基督教菲律宾人迁入棉兰老岛，1976年的时候， 摩洛人变成了少数族裔（40%），他们的反抗被美方政府全面打压。独立后的菲律宾延续政策，目前摩洛人在棉兰老岛大约只占24%，并较多地集中在邦萨摩洛地区。摩洛民族在政治、经济、社会各方面受到了不平等待遇。
有组织的独立反抗运动可以追溯到1969年，摩洛民族解放阵线（MNLF）成立。1977年，摩洛民族解放阵线（MNLF）和政府签署《的黎波里协议》的停战协议后，分裂出了摩洛伊斯兰解放阵线（MILF），不满其放弃独立诉求。
伊斯兰解放阵线（MILF）逐渐壮大，成了新的隐患，也成了新的政府谈判对象。1976年至今，几乎每一次停战协议签订后，都会出现一个新的更为激进的分支，拒绝自治、要求绝对独立。再加上摩洛并不是一个单一同质的民族，族群本身就已经提供了一定的分裂基础。
目前分裂出的多个武装组织已发布声明、或被认为与中东恐怖组织有联系，美国在2002年介入， 将棉兰老岛也归入以“消灭国际恐怖主义”为目标的全球性战线之一，资助训练政府军，并对恐怖组织头领实施无人机轰炸，引起了极端组织的报复行动。无人机造成的平民伤亡亦引起当地民众的抵制，更增添棉兰老岛安全问题的复杂性。
这个自治区来之不易，但同时人们也担忧，此次的协议会不会像以前那样，再一次被打破。除了分裂问题之外，目前已经存在的极端组织并没有和政府达成任何协议。自治区的覆盖性、可行性和最高院也是潜在风险之一。
早在1990年，菲律宾政府就已经尝试了自治区的方式，和摩洛民族解放阵线签订协议建立了“棉兰老穆斯林自治区”（ARMM）。其所包含的区域只是棉兰老岛的一小部分，新的自治区虽然有所扩大，但就算第二批公投区域也全部加入，还是只占了棉兰老岛的四分之一都不到。
1990年，当之前自治区的地方武装力量摩洛民族解放阵线开始执政，人们意识到好的将军不一定是好的官员，缺乏经验、严重腐败等问题接踵而来。 2008年 摩洛伊斯兰解放阵线和政府的一次新的尝试（MOA-AD），试图建立一个更加独立的、国中国性质的自治区，但是被菲律宾最高院宣判违宪。
这次的邦萨摩洛棉兰老穆斯林自治区（BARMM）针对以上几个问题做出了改进。《邦萨摩洛基本法》在行政、财政、土地权、司法等方面都给予了自治区更大的自由度，但权力更加分散。不同于此前自治区的单一制中央政府，在新自治区的议会制下，民选的自治区议会席位增至80个，其中50%席位为政党代表，40%席位为地区代表，10%为部门代表（其中两席将保留给"非摩洛"民族）。
菲律宾政府对自治区可以起到“建议”作用，除此之外，自治区有自己的立法、行政、司法机构。区政府有权在宪法框架下自立税项，伊斯兰法庭只适用于穆斯林，且不能出现非人道惩罚等违宪的应用。
在新的制度下，自然资源的受益，包括内陆水源，全部归自治区政府（石油和铀除外）。为解决缺乏经验的问题，过去五年内，伊斯兰解放阵线已近送了两百多名年轻人到日本、马来西亚、土耳其和欧洲学习领导能力。
至于最高院，这一次被驳回的可能性不大。首先此次立法程序已经都完成，基督教和穆斯林菲律宾人两边的民意基础、以及法理基础都较为扎实； 从上次最高法的决议上看，只是对协议的形式而不是内容进行了驳回，专家们对其进行了充分的研究比如把基本法用“organic law”而不是“basic law ”来表示；何况，杜特尔特在这件事上的决心会是最高院法官们投票时需要充分考虑的因素。
第二阶段的公投将在2月6日举行，届时更多位于原自治区周边的城镇，将投票决定是否加入新自治区。完成公投后，与菲政府和谈的摩洛伊斯兰解放阵线（MILF）将解散旗下逾三万名武装成员，解放阵线将成为新自治区过渡政府的主导成员，直到2022年5月菲律宾大选正式选出新的自治区议会成员。
杜特尔特与棉兰老岛
杜特尔特是第一个来自棉兰老岛的菲律宾总统。与首都马尼拉的政治菁英不同，杜特尔特与摩洛穆斯林的关系素来较为融洽。
棉兰老岛的经济与行政中心达沃市是杜特尔特的故乡与政治事业发迹地，杜特尔特在担任达沃市长期间，首度任命代表摩洛穆斯林与原住民的副市长，在人口以天主教徒为主的菲律宾，这样的政治任命颇具开创性。这个维护族群关系的举措后来也被复制到其他城市。
2016年6月，杜特尔特带著其严打犯罪的"达沃经验"进入了菲律宾总统府，而现任达沃市长则是杜特尔特的女儿莎拉・杜特尔特。
杜特尔特上台后，积极招揽中企进入菲律宾，棉兰老岛成为中企投资与承包工程的新热点，使得解决这块地方冲突的需求愈加紧迫。2018年12月，河北钢铁集团与菲律宾企业、政府机构签署协议，将在未来三至五年间，投资44亿美元在棉兰老岛建造一座综合钢厂，菲律宾贸工部长洛佩兹表示这是有史以来中国对菲数额最大的一笔投资。
杜特尔特老家达沃的高速路项目、河道桥梁项目都有中资企业的多方参与。香港与泉州开辟了直飞达沃的航线，希望带动旅游业以及进出口。
杜特尔特政府也邀请了中国企业协助重建棉兰老岛的马拉维市，这座城市在2017年5月被两个"伊斯兰国"关连组织包围，城市在菲政府空袭下成为废墟，5个月的冲突导致1200人死亡、35万人流离。
有分析指出，杜特尔特推动邦萨摩洛自治，可能是他联邦制宏图的一部分。杜特尔特是一位坚定的联邦制支持者，尽管有各方声音反对，其政府还是投入大量精力积极研究转向联邦制的可能性。在棉兰老岛的问题上，2015年的杜特尔特说：“唯一能给棉兰老岛带来和平的就是联邦制。
联邦制支持者认为，邦萨摩洛自治区可以就像联邦政府下的一个州。参议院院长Vicente Sotto III曾表示：“《邦萨摩洛基本法》将是一个很好的试点，看看联邦制的政府能否推向全国。”Sotto表示，基本法执行后的两年，应该就可以看出效果。
同时也有另外一种解读，比如参议院少数党领袖Franklin Drilon表示，基本法恰恰证明了菲律宾不需要大改宪法，或者转向联邦制，也能满足区域自治的要求。
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